Dans la politique épouvantablement compliquée des Balkans occidentaux, une chose au moins est très claire : sans la présence de troupes occidentales et la menace d’une intervention militaire de l’OTAN, une grande partie de la région reviendrait à la guerre ethnique à grande échelle des années 1990. S’il y avait des doutes à ce sujet, ils auraient dû être dissipés par les derniers affrontements entre Serbes et Albanais dans le nord du Kosovo.
Ces affrontements, au cours desquels 30 soldats de la Force de maintien de la paix de l’OTAN pour le Kosovo (KFOR) ont également été blessés, ont pour origine un boycott par les Serbes de Mitrovica, des élections municipales du mois dernier pour protester contre le refus du gouvernement albanais du Kosovo d’accorder une plus grande autonomie à leur district. Les bureaux de vote ont dû être gardés par la police albanaise après la démission de la police serbe locale l’automne dernier pour protester contre la décision du gouvernement kosovar de remplacer les plaques d’immatriculation serbes par des plaques kosovares.
Mitrovica est la dernière grande enclave serbe du Kosovo, et le gouvernement craint, à juste titre, que la population n’utilise une plus grande autonomie comme moyen de se séparer du Kosovo et de se réunir à nouveau avec la Serbie. Les Serbes de Mitrovica craignent, à juste titre, que l’établissement d’un contrôle gouvernemental total sur Mitrovica ne les conduise finalement à partager le sort des Serbes de souche ailleurs au Kosovo, qui ont été chassés après que la campagne aérienne de l’OTAN de 1999 eut forcé l’armée yougoslave à se retirer et établi le pouvoir des nationalistes albanais au Kosovo.
L’indépendance du Kosovo a été reconnue par les États-Unis et la plupart des pays occidentaux après 2008, mais près de la moitié des membres de l’ONU (48%) continuent de refuser de le faire. La Serbie n’a jamais reconnu l’indépendance du Kosovo et, dans ce refus, elle a le soutien de la Russie. Les négociations entamées par l’Occident entre la Serbie et le Kosovo au cours des deux dernières décennies n’ont mené nulle part.
Le résultat du boycott des élections serbes a été que des maires albanais ont été élus au Kosovo avec le soutien de seulement quatre pour cent de la population locale. L’OTAN et les pays occidentaux ont remis en question la validité de l’élection et ont demandé au gouvernement du Kosovo de ne pas installer les nouveaux maires. Le gouvernement a rejeté cette proposition et a envoyé des policiers armés pour prendre le contrôle des bureaux municipaux, ce qui a entraîné de violentes manifestations serbes. L’intensification de la violence a été stoppée avec difficulté par la KFOR, renforcée par 700 soldats supplémentaires.
Les États-Unis et l’OTAN ont imputé la responsabilité principale des derniers affrontements au gouvernement du Kosovo, l’administration Biden marquant son mécontentement en annulant la participation du Kosovo à un exercice militaire dirigé par les États-Unis et en déclarant qu’elle avait maintenant « peu d’enthousiasme » pour la candidature du Kosovo à rejoindre l’UE et l’OTAN.
Quelles sont les leçons de cette entreprise mélancolique ? Tout d’abord, ne vous attendez pas à de la gratitude. On aurait pu penser que les Albanais du Kosovo, ayant été libérés de la domination serbe par l’OTAN, puis ayant reçu la reconnaissance de leur indépendance de l’Occident malgré les promesses formelles antérieures de ne pas le faire, auraient été plus sensibles aux souhaits occidentaux.
Deuxièmement, ne vous attendez pas à ce que prévale la raison dans une situation où les loyautés ethniques et les revendications territoriales rivales sont impliquées. On aurait pu penser qu’après avoir gagné plus de 90% du Kosovo grâce à l’Occident, et avec l’adhésion future à l’OTAN et à l’UE en jeu, les Albanais du Kosovo se seraient contentés de résoudre leur plus grand problème d’un seul coup et de simplement laisser partir Mitrovica. Bien sûr, en refusant de le faire, les Albanais du Kosovo ne font que se conformer au comportement de la grande majorité des États confrontés à la sécession ethnique.
Troisièmement, ne pensez pas que la « démocratie » soit d’une grande aide pour résoudre les conflits ethniques. Cela peut les aggraver. L’histoire récente du Kosovo montre qu’en obligeant des groupes rivaux à se disputer le pouvoir à des occasions déterminées, les élections peuvent faire bouillir les tensions ethniques. Comme l’a dit le Premier ministre britannique Lord Salisbury à propos de l’Irlande :
Il n’y a pas de précédent, ni dans notre histoire ni dans aucune autre, pour nous enseigner que les mesures politiques peuvent susciter des antipathies héréditaires qui sont alimentées par une agitation constante. Les institutions libres qui soutiennent la vie d’un peuple libre et uni, soutiennent aussi les haines d’un peuple divisé.
Plus de 100 ans plus tard, cela reste vrai pour l’Irlande du Nord. L’accord de paix du « Vendredi saint » de 1999, conjugué à l’épuisement après les 30 années précédentes de violence non concluante, a jusqu’à présent empêché un retour à la violence à grande échelle; mais il l’a fait en mettant effectivement fin aux élections ouvertes en faveur d’un partage institutionnalisé du pouvoir par les communautés ethno-religieuses rivales, selon les lignes libanaises. Cet arrangement était garanti par le pouvoir continu d’une force impériale semi-neutre, l’État britannique, soutenu par l’adhésion à l’Union européenne, qui était soutenue par les deux ethnies. Et maintenant, dans le sillage du Brexit, même cet accord a été largement rompu.
Si la démocratie n’est guère utile, la légalité l’est aussi, surtout en ce qui concerne la question de l’autodétermination. Lorsque la séparation des territoires a eu lieu pacifiquement et conformément aux normes juridiques convenues (comme dans le cas de la Suède et de la Norvège en 1905 et de la République tchèque et de la Slovaquie en 1993), ou pourrait le faire à l’avenir (Écosse et Grande-Bretagne), cela est dû à l’absence de tensions ethniques graves. Ces cas ont toutefois été exceptionnellement rares.
Les experts juridiques internationaux ont dépensé énormément d’encre pour tenter d’élaborer un ensemble universel de règles juridiques fermes pour l’autodétermination. Il est difficile de prétendre que ces mesures ont été couronnées de succès, notamment parce que de nombreux avocats concernés ont travaillé pour des gouvernements à la recherche d’arguments juridiques pour soutenir des positions qu’ils ont déjà prises pour d’autres raisons.
Une approche plus sensée s’appuie sur le droit, mais combine cela avec l’humanité, la réalité, l’intérêt personnel éclairé des États-Unis et de l’OTAN et le pur bon sens. Elle se consacre avant tout à la limitation des violences futures (et dans le cas du Kosovo, à éviter un déploiement permanent des troupes de l’OTAN). Elle ne correspond pas à des normes absolues de légalité ou de moralité, mais à ce que Hans Morgenthau appelait « la politique du moindre mal ».
Pour reprendre les mots de Louise Arbour, de l’International Crisis Group :
« [L]e cadre juridique éclaire, mais seulement partiellement, la réponse politique aux revendications [de séparatisme]. Du point de vue de la prévention des conflits, il ne peut y avoir de position absolutiste… Le premier de ces critères est celui de dernier recours . En général, nous ne soutenons l’indépendance que lorsqu’il n’y a aucun espoir que le conflit soit résolu ou que le droit à l’autodétermination soit réalisé à l’intérieur des frontières existantes.
« Dans le cas du Kosovo, par exemple, surtout après la guerre de 1999, il serait impossible de promouvoir une plus grande autodétermination kosovare dans le cadre de l’État yougoslave ou serbe… Dans le cas du Somaliland, insister sur la notion de plus en plus abstraite de l’unité et de l’intégrité territoriale de la République somalienne, avec des Somalilandais gouvernés à nouveau depuis Mogadiscio, est à la fois irréaliste et non étayée par plus de vingt ans de pratique étatique. »
Le même ensemble de principes s’applique à la question de la séparation de Mitrovica du Kosovo, car il est déjà évident que les Serbes locaux ne feront pas confiance à la majorité albanaise du Kosovo et à son gouvernement pour respecter leurs droits. Rattacher Mitrovica à la Serbie (après un référendum local supervisé par l’ONU) ne mettrait pas fin au différend entre la Serbie et l’Albanie, mais cela éliminerait de loin le plus grand danger, à savoir qu’un conflit ethnique local au Kosovo pourrait conduire à une autre guerre régionale non prévue à l’origine par l’un ou l’autre gouvernement.
Nous devons reconnaître dans ce contexte l’immense différence entre le droit international et le droit national. Certaines lois et institutions internationales ne sont souvent pas reconnues par de nombreux États, y compris les États-Unis. Malgré les efforts déployés par l’Occident pour créer de telles institutions, ils n’ont pas de tribunaux universellement reconnus et aucune force de police internationalement reconnue. Les tentatives de l’Occident de s’arroger le droit de créer de telles forces se sont heurtées à l’opposition d’une majorité de la communauté internationale.
Le droit international est en fait beaucoup plus proche du droit coutumier traditionnel de diverses sociétés tribales. Il n’est pas basé sur des lois écrites fixes, mais sur un consensus culturel général. Il respecte la moralité, mais reconnaît également la réalité du pouvoir relatif. Surtout, dans les communautés lourdement armées et en conflit, il se consacre non pas tant à punir la violence qu’à y mettre fin et à rétablir la paix communautaire. Cette approche est très loin d’être idéale, mais lorsqu’il s’agit de cas comme le Kosovo, c’est probablement la meilleure que nous ayons.