Définir la politique étrangère américaine principalement en termes de « concurrence entre grandes puissances » est un piège qui risque de dépasser les États-Unis et de laisser leur politique étrangère être dictée par les actions de Moscou et de Pékin. Washington doit reconnaître les limites de la puissance américaine alors qu’elle connaît un déclin relatif dans un monde avec deux rivaux majeurs, et il doit chercher à coopérer avec ces rivaux sur des questions d’importance mondiale pour le bien de toutes les parties concernées tout en gérant les tensions avec eux pour éviter le désastre d’une autre guerre de grande puissance.
Au lieu d’être guidés par un cadre mal défini de « concurrence entre grandes puissances », les États-Unis doivent définir leur propre vision de leur politique étrangère qui n’aspire pas à contrer tous les mouvements de la Russie et de la Chine dans le monde. Ce sont quelques-unes des idées et des recommandations qu’Ali Wyne offre dans son nouveau livre précieux, « America’s Great power Opportunity: Revitalizing U.S. Foreign Policy to Meet the Challenges of Strategic Competition ».
Wyne a rendu service aux décideurs et aux analystes en suivant et en examinant la surutilisation de la « concurrence des grandes puissances » au cours des dernières années. Bien que l’expression soit depuis devenue omniprésente, elle a rarement été utilisée dans les cercles gouvernementaux jusqu’au début de l’administration Trump. Depuis lors, elle a décollé en popularité et est devenu une partie régulière du jargon officiel à la fois à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement.
Le principal problème avec la définition de la politique étrangère américaine en termes de « concurrence entre grandes puissances » est que la reconnaissance de l’existence de la concurrence ne fournit pas de réponses claires à ce que les États-Unis devraient faire dans le monde. Comme le dit Wyne, « la concurrence interétatique est une caractéristique des affaires mondiales – comme l’équilibre des pouvoirs – et non un modèle de politique étrangère ».
Reconnaître la concurrence est une première étape nécessaire dans l’élaboration d’une stratégie appropriée et dans la fixation des limites de ce qui est possible, mais cela ne nous dit pas quel devrait être le contenu de la stratégie. Wyne nous conseille de « ne pas confondre la description avec la prescription », et c’est ce que le cadre de la « concurrence des grandes puissances » nous encourage à faire.
Parce qu’il a été utilisé sans discernement, la « concurrence des grandes puissances » est devenue un concept générique pour couvrir un certain nombre de politiques individuelles et sa définition vague permet à presque tout d’être introduit clandestinement sous son étiquette.
Comme Wyne l’observe, il n’y a pas de consensus scientifique sur l’un ou l’autre des éléments constitutifs de la « concurrence des grandes puissances », il n’est donc pas surprenant que personne ne puisse s’entendre sur ce que leur combinaison implique. Le danger d’un concept aussi vague et glissant est qu’il n’y a aucun moyen d’identifier des fins ou des moyens appropriés, et il devient une justification universelle de tout ce que quelqu’un à Washington veut faire. Comme le dit Wyne, « un cadre à la fois largement accepté et très élastique est vulnérable au détournement ».
Loin de se concentrer ou de discipliner la politique étrangère américaine, l’adoption de ce concept devient une invitation à un smorgasbord où la « concurrence des grandes puissances » devient l’excuse officielle pour tout et n’importe quoi.
Une comparaison avec la doctrine du confinement est instructive. La doctrine d’endiguement envisagée par George Kennan était relativement limitée, pas fortement militarisée, et destinée principalement à l’Europe. Mais en quelques années, elle s’est transformée en une doctrine mondiale militarisée qui a ensuite été utilisée pour justifier toutes sortes d’interventions dans le monde entier, des coups d’État aux guerres. La plupart des pires erreurs et crimes américains de la guerre froide ont été le résultat de la poursuite de cette forme beaucoup plus ambitieuse de « confinement » qui traitait chaque pays comme un champ de bataille potentiel.
Wyne commente cet aspect de la politique étrangère américaine pendant la guerre froide : « Washington s’est avéré incapable de faire la distinction entre le centre et la périphérie de l’ordre d’après-guerre parce qu’il craignait que ses intérêts nationaux vitaux ne soient impliqués partout où Moscou s’affirmait. »
C’est ce que la fixation sur la « concurrence des grandes puissances » menace de faire à nouveau à notre politique étrangère.
La concurrence entre grandes puissances peut piéger les États-Unis en prenant beaucoup trop d’engagements et en se surmenant en essayant de contrer toutes les actions d’autres grandes puissances. Wyne recommande une approche plus sélective qui ne soit pas basée sur la réaction à ce que font les autres puissances.
Il voit plusieurs pièges à centrer la politique étrangère américaine sur l’opposition à toutes les offres russes et chinoises pour accroître leur influence: cela risque d’engager les États-Unis dans une stratégie expansive qu’ils peuvent difficilement se permettre, cela pourrait conduire à une réaction excessive des États-Unis qui rapproche la Russie et la Chine, et cela exclut la possibilité d’une coopération et enferme les États-Unis dans une hostilité ouverte avec les deux États.
Une politique étrangère qui est par réflexe anti-russe et anti-chinoise à tout moment a l’effet pervers de laisser les gouvernements russe et chinois guider la prise de décision des États-Unis. Cela signifie également sacrifier les intérêts américains qui pourraient être servis par la coopération sur des questions spécifiques, telles que le contrôle des armements ou le changement climatique.
Il met également en garde contre le fait de traiter chaque région du monde comme une arène potentielle pour la concurrence, et il exhorte Washington à faire preuve de plus de discipline et de retenue en fixant des priorités pour les régions les plus importantes pour les intérêts vitaux.
Il y a une tentation d’utiliser la « concurrence des grandes puissances » comme justification pour maintenir ou augmenter les engagements des États-Unis partout, quels que soient les intérêts sous-jacents en jeu. Il soutient que les États-Unis doivent résister à cette tentation et être prêts à réduire leurs engagements le cas échéant, et qu’ils ne devraient pas considérer chaque initiative russe et chinoise comme une menace qui exige une réponse américaine.
Wyne soutient que les États-Unis ne devraient pas s’attendre à ce que la Russie ou la Chine implosent soudainement comme l’URSS l’a fait. Puisqu’il n’y a aucune perspective réaliste d’infliger une défaite totale à une autre grande puissance à l’ère nucléaire, Washington devra trouver un moyen de vivre avec ces autres États dans ce qu’il appelle la « cohabitation tendue ». Par conséquent, les États-Unis doivent apprendre à gérer cette cohabitation par la diplomatie, et leur objectif principal doit être d’éviter un nouveau conflit entre grandes puissances.
Wyne insiste sur ce point à plusieurs reprises tout au long du livre : « La priorité la plus urgente, bien sûr, est d’éviter une guerre des grandes puissances. » Dans la mesure où le cadre de la concurrence entre grandes puissances encourage et alimente ce conflit entre grandes puissances, il est hostile à la sécurité des États-Unis et de la sécurité internationale.
Le livre se termine par un ensemble de principes pour guider les décideurs politiques dans le contexte de la concurrence avec la Russie et la Chine. Plusieurs d’entre eux se concentrent sur la nécessité du renouveau interne de l’Amérique, ou ce que Wyne appelle « devenir une version plus dynamique de son meilleur moi ». Ce renouvellement est non seulement une condition préalable nécessaire pour être en mesure de rivaliser efficacement, mais c’est aussi un objectif important qui doit être poursuivi dans l’intérêt du pays, indépendamment de ce que font les autres États.
Un autre principe appelle à reconnaître les limites de l’influence unilatérale de l’Amérique afin de se prémunir contre la croyance erronée que Washington peut contrôler ou influencer de manière décisive tous les résultats dans le monde. L’une des dernières recommandations est de rechercher des possibilités de coopération afin d’éviter que la concurrence entre les grandes puissances ne devienne incontrôlable.
Une politique étrangère de retenue est compatible avec les recommandations de Wyne pour tirer parti de « l’opportunité de grande puissance » de l’Amérique. Elle devrait également être beaucoup mieux adaptée pour les mettre en pratique parce que les défenseurs de la retenue ont déjà plaidé pour beaucoup des mêmes choses pendant des années.