L'Union d'Europe occidentale : une défense vide de sens.
Poursuivant notre analyse critique du projet de défense commune européenne , nous passerons en revue les étapes historiques des différentes tentatives visant à le mettre en place.
Quelques mois après la défaite de la EDC, les accords de Paris de 1954 transformèrent le traité de Bruxelles en Union de l'Europe occidentale (UEO), avec l'adhésion de l'Allemagne et de l'Italie. L'UEO constitua une solution provisoire : elle maintint un forum européen pour les questions de défense, mais sans le doter des ressources nécessaires au développement de capacités de commandement et de contrôle. Subordonnée à l'OTAN dès sa création, l'organisation joua un rôle purement nominal pendant des décennies. Son existence même illustre le mécanisme : chaque fois que l'Europe tente de créer un instrument de défense, elle le conçoit de telle sorte qu'il ne puisse rivaliser avec l'OTAN – et donc ne puisse la remplacer.
La décennie qui suivit l'effondrement de l'EDC confirma ce diagnostic. Charles de Gaulle, revenu au pouvoir en 1958, porta un coup fatal à la dynamique de contagion : la crise de la « chaise vide », le retrait de la France du commandement intégré de l'OTAN en 1966 et la revendication d'une force de frappe nucléaire autonome. Paradoxalement, le dirigeant européen le plus hostile à l'hégémonie américaine était aussi le plus hostile à l'intégration européenne : car, aux yeux des gaullistes, les deux portaient atteinte à la souveraineté nationale française. La leçon est instructive. L'autonomie vis-à-vis de l'hégémonie extérieure, lorsqu'elle était recherchée, l'était sur une base nationale plutôt qu'européenne – précisément la voie qui rendait impossible une défense commune. Les emprises extérieure et intérieure s'inversèrent sans jamais relâcher leur emprise.
Maastricht, Petersberg et le plafond atlantique
La prise de conscience est survenue avec la fin de la Guerre froide, mais elle a surtout confirmé les limites de l'Union. Le traité de Maastricht de 1992 a instauré la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) comme second pilier de l'Union, de nature explicitement intergouvernementale. La même année, la déclaration de Petersberg a défini les missions que l'UEO pouvait mener à bien : missions humanitaires, maintien de la paix et gestion des crises. La nature de ces missions – et ce qu'elles excluent – est significative. Elles incluent la gestion des crises hors de ses frontières ; elles excluent la défense territoriale, qui relève de l'OTAN. L'Europe s'arroge le rôle de puissance civile et de gestionnaire des crises périphériques, mais renonce explicitement à la fonction qui définit un État : la défense de son propre territoire. Ce « plafond atlantique » est inscrit dans les traités.
La crise yougoslave du début des années 1990 a mis en lumière cette contradiction avec une brutalité implacable. Confrontée à une guerre à ses propres portes, l'Europe s'est montrée incapable d'agir ; la guerre en Bosnie ne s'est terminée qu'en 1995, après l'intervention des États-Unis et de l'OTAN. Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jacques Poos, avait proclamé que l'heure de l'Europe était venue ; mais « l'heure de l'Europe » s'est révélée être celle de son impuissance. Le Kosovo , en 1998-1999, a reproduit ce schéma : les puissances européennes étaient plus disposées que les Américains à envoyer des troupes au sol, mais incapables de déployer cinquante mille hommes malgré l'importance théorique de leurs armées.
C’est de ce double échec dans les Balkans qu’est né, lors du sommet de Saint-Malo en décembre 1998, le tournant franco-britannique qui allait donner naissance à la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Tony Blair a rompu avec la position atlantiste historique du Royaume-Uni et a accepté que l’Union devait se doter d’une capacité militaire autonome. Mais là encore, le plafond de verre est resté infranchissable. La secrétaire d’État américaine, Madeleine Albright, a posé les trois conditions – les fameux « trois D » : pas de découplage de l’OTAN, pas de duplication de ses structures et pas de discrimination à l’encontre des membres de l’OTAN non membres de l’UE. La PESD est ainsi née avec la permission même du pouvoir qu’elle était censée émanciper : elle ne pouvait exister tant qu’elle ne menaçait pas l’OTAN. L’autonomie stratégique européenne est conçue, dès son origine, comme subordonnée à l’approbation de ceux qui la rendent superflue.
Le traité de Nice de 2000 a formalisé ce cadre, transférant les fonctions de l'UEO à l'Union et créant les structures politico-militaires : le Comité politique et de sécurité, le Comité militaire et l'État-major militaire. L'objectif était de disposer d'une force de réaction rapide de 60 000 hommes, déployable sous 60 jours. Sur le papier, il s'agissait d'une avancée significative. En réalité, comme l'ont souligné les juristes qui ont étudié son évolution, le traité de Nice n'a pas fourni d'orientation politique pour le développement du rôle militaire de l'Union : les doctrines qui sous-tendent la PESD ont été définies de manière fragmentaire par les états-majors de l'OTAN et des forces armées européennes, et non par des institutions politiques. La défense européenne se développait comme un appareil technique dépourvu de leadership politique, autrement dit, sous une emprise étouffante.
L'illusion de l'intégration post-Lisbonne
Le traité de Lisbonne de 2009 représente, formellement, l'étape la plus avancée de l'intégration de la défense. Il introduit la clause de solidarité et la clause d'assistance mutuelle en cas d'agression armée ; il confère à l'Agence européenne de défense le statut d'entité conventionnelle ; et il établit la Coopération structurée permanente (CSP). Le remplacement de l'acronyme PESD par PESD-C, puis par CSP, témoigne de la volonté de renforcer cet élément identitaire. Toutefois, une analyse approfondie de ses dispositions révèle la structure à double tranchant habituelle : ce qu'une main donne, l'autre le reprend.
La clause d'assistance mutuelle de l'article 42, paragraphe 7, établit une obligation d'assistance réciproque entre les États membres en cas d'attaque, mais – comme le reconnaissent les commentateurs – elle n'a aucune incidence sur les structures institutionnelles et militaires de l'Union ni sur ses capacités communes, et ne crée donc aucune obligation pour l'UE en tant que telle. Cette obligation s'établit entre États, et non envers l'Union ; par ailleurs, ce même article réaffirme que, pour les membres de l'OTAN, l'Alliance demeure le fondement de leur défense collective. Le cadre de défense européen établi par le traité de Lisbonne est une architecture qui multiplie les clauses et les structures sans jamais remettre en cause l'unanimité intergouvernementale comme centre de décision. Toute décision de la PSDC requiert l'accord de tous ; chaque État conserve un droit de veto ; aucune institution européenne ne possède de forces propres ni ne peut en faire la demande unilatéralement.
La Coopération structurée permanente (CSP) avait été conçue comme l'instrument le plus prometteur : elle était censée permettre à un groupe d'États à l'avant-garde, dotés de capacités militaires supérieures, de s'intégrer plus profondément. Activée seulement en 2017, après la levée du veto britannique suite au Brexit, la CSP s'est avérée peu pertinente en pratique, notamment parce que la quasi-totalité des États membres – 26 sur 27 – y ont adhéré, sapant ainsi sa logique d'avant-garde. L'instrument conçu pour surmonter la paralysie de l'unanimité a été neutralisé par l'unanimité elle-même : afin de ne pas exclure qui que ce soit, l'approche d'avant-garde a été abandonnée. Le système a métabolisé l'anticorps.
Les forces que l'Union peut théoriquement mobiliser sont les groupements tactiques, unités multinationales d'environ 1 500 hommes, théoriquement prêtes à intervenir rapidement depuis 2007. Elles n'ont jamais été déployées. Cette situation résume parfaitement le problème : un instrument militaire qui existe sur le papier, doté d'une procédure de déploiement, mais qui n'est jamais utilisé car son déploiement requiert une décision politique unanime que personne ne peut jamais obtenir. L'écart entre les capacités nominales et la volonté opérationnelle – ce « déficit entre capacités et attentes » que la littérature analyse depuis trente ans – n'est pas un défaut technique à corriger ; c'est la manifestation concrète du dilemme : les capacités restent nominales car la volonté est structurellement bloquée, et la volonté est bloquée car le système exige l'unanimité tandis que le soutien extérieur dispense de lever cette exigence .
Il convient à ce stade d'identifier précisément la contrainte interne. Dans le cadre juridique de l'Union, la défense relève d'une catégorie particulière à laquelle la méthode communautaire ordinaire ne s'applique pas. La PESC et la PSDC ont, dès leur origine, été des politiques dans lesquelles les États membres conservent la pleine souveraineté. L'article 42, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne prévoit que la politique de sécurité et de défense commune aboutira à une défense commune lorsque le Conseil européen, statuant à l'unanimité, le décidera. Autrement dit, la défense commune est un objectif subordonné à une décision unanime qui n'a jamais été prise, et dont l'adoption nécessiterait alors la ratification de chaque État membre conformément à ses propres règles constitutionnelles. Trois niveaux de veto, qui se chevauchent – l'unanimité au sein du Conseil européen, la décision elle-même et les ratifications nationales – régissent ce processus.
Il ne s'agit pas d'un vice de procédure. Cela tient à la nature même de l'Union. Comme l'ont observé les théories constitutionnelles les plus pertinentes, une armée est au cœur de toute communauté politique capable de décider de son propre destin : le monopole de la force légitime est l'attribut de l'État souverain, et une armée européenne rapprocherait l'Union du statut d'État.
Or, l'Union n'est pas un État et ne revendique pas le monopole de la force. Elle est – selon la description théorique la plus convaincante – une démocratie : une communauté au sein de laquelle une pluralité de peuples se gouvernent ensemble sans constituer un seul peuple, et au sein de laquelle chaque peuple conserve sa compétence sur ses fonctions essentielles, notamment la sécurité nationale.
Ceci conduit à une conclusion que la rhétorique de l'autonomie stratégique préfère ignorer. L'Union ne peut poursuivre une défense commune non par manque de courage, mais parce que sa structure institutionnelle même est conçue pour empêcher l'émergence d'une volonté unifiée quant à l'usage de la force. En matière militaire, la volonté demeure fragmentée en vingt-sept volontés nationales, chacune dotée d'un droit de veto, chacune protégeant sa propre souveraineté. Ceux qui déplorent l'absence de volonté politique confondent l'effet et la cause : la volonté n'existe pas car le système est construit pour l'empêcher d'émerger. Et ici, la contrainte interne est liée à la contrainte externe.
La fragmentation de la souveraineté n'est viable que grâce à un garant extérieur qui compense l'impuissance collective ; or, ce garant extérieur a intérêt à ce que cette fragmentation persiste, car une Europe militairement unie serait un allié moins docile. La rhétorique de l'autonomie stratégique, forgée précisément à ce stade, est vouée à l'échec car elle fixe un objectif que les deux contraintes, combinées, rendent inatteignable avec les moyens dont nous disposons.