Alors que le glissement de la Tunisie vers l’autocratie s’accélère chaque jour, ce n’est pas le meilleur moment pour entreprendre une évaluation franche de son expérience démocratique. Pour être clair, le président Kaïs Saied porte la responsabilité principale d’avoir brisé la jeune démocratie tunisienne. Mais une autopsie des facteurs qui ont contribué à préparer le terrain pour son auto-coup d’État du 25 juillet 2021 est toujours nécessaire.
Après tout, Saied n’a fait – avec le soutien de colporteurs de conspiration sur Facebook –que refléter et amplifier le désenchantement de nombreux Tunisiens envers les dirigeants politiques du pays. C’est précisément parce que son projet politique s’appuie sur cette perte d’espoir qu’un compte rendu de l’expérience démocratique tunisienne peut aider à fournir un point de départ pour tous les efforts futurs des anciens et des nouveaux dirigeants pour raviver et reconstruire une démocratie pluraliste.
Un tel examen peut également suggérer des leçons pour les nombreuses organisations gouvernementales et non gouvernementales d’aide à la démocratie de l’Occident, dont certaines ont été des partenaires importants, bien que novices, dans ce qui semble maintenant être un rêve différé.
Le partage du pouvoir comme cessez-le-feu temporaire
Lorsque les dirigeants tunisiens ont promulgué une constitution en 2014 et ont ensuite organisé des élections pour la présidence et le parlement, de nombreux Tunisiens ont poussé un soupir de soulagement. Mais l’expérience de partage du pouvoir qui a émergé dans les années qui ont suivi n’a pas permis d’obtenir un engagement plus profond en faveur d’une vision commune de la démocratie. Au lieu de cela, elle a constitué un cessez-le-feu temporaire entre des élites rivales qui ne pouvaient pas s’entendre sur des questions essentielles telles que les frontières entre l’État et la religion , ou le rôle de l’État et du secteur privé dans une économie en difficulté.
Malgré leurs inconvénients, ce type d’accords de partage du pouvoir n’est pas inhabituel dans les nouvelles démocraties. En effet, ils constituent souvent une première étape nécessaire dans un processus plus long qui commence par l’obtention d’un consensus minimal sur les règles du jeu. C’est la partie facile.
Le défi auquel les dirigeants tunisiens étaient confrontés était de passer d’un consensus qui nécessitait l’accord de toutes les factions clés à une démocratie dans laquelle les élections créeraient un gouvernement qui parlerait au nom d’une majorité parlementaire raisonnablement cohérente et une opposition qui tendrait un miroir à un gouvernement en attendant de se présenter à des élections ultérieures. Mais ce changement ne s’est jamais produit. Au lieu de cela, le parlement a fourni le parapluie pour un cessez-le-feu perpétuel entre rivaux qui se chamaillent sans fin.
Institutionnaliser un consensus fragile
Alors que les élites rivales ont conduit ces dynamiques, les institutions mêmes qu’elles ont forgées pour canaliser leurs différends ont fini par amplifier leurs conflits. Peu de ces dirigeants semblaient conscients de ce paradoxe ou, du moins, s’inquiétaient de ses implications. Il en a été de même pour les gouvernements occidentaux et régionaux qui ont poussé les dirigeants tunisiens à « coopérer », ainsi que pour les légions de conseillers étrangers qui sont venus à Tunis pour aider les dirigeants rivaux à parvenir à une sorte d’accord. Parvenir à une sorte d’accord politique était, en fait, un véritable accomplissement. Ainsi, tous les joueurs se sont concentrés sur leurs succès très réels et immédiats tout en ignorant certains des inconvénients.
Prenons, par exemple, le « Dialogue national » 2013-14 de la Tunisie, qui a fait l’objet de nombreux éloges. Jamais dans l’histoire d’aucun État arabe les dirigeants politiques n’avaient négocié les règles du jeu pour une transition vers un ordre politique véritablement démocratique. Mais dès le début, le « Quatuor » formé de quatre ONG tunisiennes qui ont mené le dialogue – en particulier l’Union générale tunisienne du travail, ou UGTT – a estimé que l’un de ses principaux objectifs était de niveler un champ politique dont il craignait qu’il ne penche vers le parti islamiste Ennahdha.
En effet, l’UGTT était toujours prête à appeler à une grève générale si Ennahdha ne faisait pas de compromis. Ce type de logique opportuniste est typique de nombreuses transitions négociées. Mais en Tunisie, elle n’était pas seulement omniprésente; elle a été enterrée sous une avalanche de célébrations, mieux symbolisées par les organisateurs du dialogue qui ont reçu le prix Nobel de la paix 2015. Le fait que le dialogue lui-même ait d’une certaine manière soutenu plutôt qu’atténué les conflits entre élites n’est pas un message que beaucoup de partisans occidentaux de la Tunisie – en particulier ceux du monde des ONG – voulaient entendre.
De même, la Constitution de 2014 et la nouvelle loi électorale que les dirigeants ont adoptée à l’époque visaient toutes deux à réduire les craintes de chaque groupe que ses rivaux utilisent les élections et le parlement pour imposer des politiques hostiles à leurs intérêts fondamentaux. Pour atténuer ces inquiétudes, la constitution a donné de nombreux pouvoirs au parlement, tout en assurant un exécutif fort, ce que la plupart des forces laïques exigeaient pour limiter le pouvoir des groupes islamistes. Ce système que les Français appellent « cohabitation » était en réalité un système de « non-habitation », qui reposait finalement sur l’autorité personnelle du président pour arbitrer les conflits, injectant ainsi un élément majeur d’imprévisibilité et d’arbitraire potentiel dans l’ensemble du système politique.
Quant à la loi électorale, elle est le fruit d’heures de négociations menées avec l’apport d’experts occidentaux. Alors que certains dirigeants d’Ennahdha ont initialement préconisé un système majoritaire uninominal à un tour qui aurait pu leur donner une majorité, les groupes laïques ont insisté sur un type de représentation proportionnelle qui produirait des pluralités électorales et limiterait ainsi les sièges parlementaires d’Ennahdha. Cherchant à rassurer ses rivaux, Ennahdha a accepté le système proposé, ouvrant ainsi la porte à un parlement qui ne pouvait pas prendre de décisions à la majorité sur de nombreuses questions cruciales. Bien que la composition du Parlement de 2019 ait été différente de celle de son prédécesseur, elle était tout aussi fragmentée d’une manière qui ne faisait que récapituler l’immobilisme antérieur de l’assemblée.
Les organisations de la société civile, quant à elles, ont eu tendance à récapituler plutôt qu’à transcender bon nombre des divisions qui ont marqué l’arène politique et sociale au sens large. Si la concurrence pour le financement occidental – qui était inévitable – exacerbait parfois ces dynamiques identitaires, les analystes et les organisations américaines d’aide à la démocratie affichaient souvent, au moins publiquement, un enthousiasme apparemment inépuisable pour les dirigeants d’ONG, dont la majorité étaient laïques et avaient vécu ou avaient été éduqués, au moins pendant un certain temps, en Europe occidentale ou aux États-Unis.
Querelles familiales, personnelles et identitaires
Ces arrangements institutionnels et d’autres ont fortement incité les dirigeants à éviter de faire tanguer un bateau de partage du pouvoir dont les passagers comprenaient des gauchistes, des ultranationalistes, des libéraux et des islamistes de différentes allégeances. Le défi auquel étaient confrontés tous ces dirigeants était de maintenir leur crédibilité auprès des fidèles de leurs propres partis tout en restant fidèles au navire de l’État. Gérer ce dilemme familier était un travail à plein temps, qui s’est avéré particulièrement difficile dans un contexte d’intenses divisions entre élites qui concernaient autant, sinon plus, les querelles familiales et personnelles que l’idéologie ou les conflits islamistes-laïques.
Au cours des deux premières années de la nouvelle démocratie tunisienne, ces querelles semblaient gérables. Les rapports des groupes de réflexion et des organisations d’aide à la démocratie de Washington étaient pour la plupart positifs, ou du moins pleins d’espoir, soulignant le sentiment que la jeune démocratie tunisienne connaissait des difficultés naturelles de croissance. Mais en 2018, les luttes politiques internes s’étaient intensifiées, menaçant ainsi de déstabiliser l’accord de partage du pouvoir déjà fragile de 2016 – connu sous le nom d’Accord de Carthage – entre le parti Nidaa Tounès du président Béji Caïd Essebsi et le parti Ennahdha de Rachid Ghannouchi.
Cette dynamique n’était qu’en partie la conséquence de différends de longue date concernant la relation entre la religion et l’État. En effet, le problème central était que les élites rivales de Nidaa Tounès utilisaient les conflits islamistes-laïques pour saper leurs ennemis, polarisant ainsi davantage le système politique.
Cette dynamique toxique avait déjà fait des ravages deux ans plus tôt, lorsque le président Essebsi avait tenté de préparer son fils, Hafedh Caïd Essebsi, à prendre la direction du parti. Cet effort a non seulement suscité une résistance aux échelons supérieurs du parti, mais il a également nui à la réputation d’Essebsi en tant que leader au-dessus de la mêlée politique.
Le fait que le président lui-même, qui avait été considéré par beaucoup comme un symbole de l’unité nationale, encourageait une sorte de sectarisme laïc a suggéré à tous que la position la plus élevée dans le pays n’était plus qu’une autre arme de guerre politique. En outre, l’équilibre des pouvoirs étant désormais perturbé, les luttes de pouvoir internes dans les autres partis se sont intensifiées, alors que les rivaux débattaient de la meilleure façon de répondre à l’escalade des conflits et à l’implosion imminente de Nidaa Tounès.
A Ennahdha, ces débats tournaient autour de la question fondamentale du rôle de la religion dans les activités politiques du parti. Lors du congrès du parti en octobre 2016, de nouvelles règles ont été adoptées qui interdisaient aux députés d’occuper des postes de direction dans des organisations religieuses et dans d’autres organisations de la société civile. Cette décision a souligné le désir de certains dirigeants du parti, dont Rachid Ghannouchi, de montrer qu’Ennahdha ne poursuivait pas un programme islamiste. Essebsi a rendu la pareille en prononçant le discours d’ouverture au congrès du parti, au cours duquel il a fait l’éloge d’Ennahdha. Mais alors que les défis à Essebsi et à son fils s’intensifiaient, le président a riposté en accusant ses rivaux de travailler avec Ennahda pour le saper. Il a ensuite déclaré la fin du partage du pouvoir, une tentative claire d’isoler ses ennemis à Nidaa Tounès.
Un parlement paralysé devient un embarras national
Avec son partenariat avec Essebsi en lambeaux, Ghannouchi a fait face à des critiques croissantes de la part de rivaux d’Ennahdha, qui l’ont accusé d’avoir fait des concessions à Essebsi en échange desquelles il n’a rien obtenu en retour. Cherchant à déborder ses détracteurs, Ghannouchi a déclaré qu’il se présenterait aux élections législatives d’octobre 2019. Ghannouchi n’a pas seulement gagné, il a ensuite été élu président du parlement. Son ascension soudaine à un poste de direction a suscité de vives critiques dans son parti et quelque 100 démissions, sans parler de l’intensification du conflit au parlement, alors que ses rivaux anti-islamistes se mobilisaient. Au cours de l’année et demie qui a suivi, les Tunisiens ont eu droit à des images télévisées de députés se querellant et en venant même aux mains.
Ghannouchi n’a pas arrangé les choses lorsqu’en janvier 2020, il a rencontré le président turc Recep Tayyip Erdoğan à Istanbul. Le voyage a provoqué de sévères critiques de la part du président Kaïs Saied et l’indignation de nombreux députés laïques qui méprisaient Erdoğan et son Parti islamiste de la justice et du développement. Cherchant à exploiter les problèmes de Ghannouchi, Abir Moussi, le chef du Parti destourien libre, a poussé sans succès à destituer Ghannouchi.
Lorsque Ghannouchi a ensuite interdit aux gardes de sécurité privés d’entrer dans l’assemblée, Moussi – qui avait précédemment affirmé qu’elle et ses alliés faisaient face à des menaces physiques de la part de dirigeants islamistes – a fait un coup de publicité en prenant son siège au parlement portant un casque de moto et un gilet pare-balles. Si l’image bizarre de Moussi vêtu d’une tenue blanche brillante était destinée à discréditer Ghannouchi, sa démagogie n’a fait que renforcer l’opinion de nombreux Tunisiens selon laquelle l’Assemblée nationale était un embarras national. Soulignant la diminution de la légitimité du parlement, seuls 41% des électeurs inscrits se sont rendus aux urnes en 2019, contre 68% en 2014.
Que « le cirque »de Moussi ait été organisé au moment où le Premier ministre de l’époque, Hichem Mechichi, ait annoncé que la Tunisie chercherait à obtenir un prêt de 4 milliards de dollars du FMI n’était pas fortuit. L’une des conséquences des luttes intestines incessantes du parlement a été l’incapacité de chaque gouvernement successif à obtenir le soutien de la majorité pour tout plan de réforme économique. En conséquence, les dépenses publiques déficitaires ont grimpé en flèche tandis que la corruption économique prolifère.
La paralysie du parlement a entravé une législation vitale sur d’autres questions clés, telles que la nomination d’une Cour constitutionnelle. Comme le prévoit la Constitution de 2014, une fois constituée, la cour aurait le droit d’un contrôle juridictionnel. Mais précisément parce que la cour aurait exercé ce pouvoir, les députés se sont opposés aux nominations de leurs rivaux, retardant ainsi à plusieurs reprises la création de la cour. Au moment où certains députés ont réalisé le prix élevé qu’ils payaient pour leurs luttes intestines incessantes, il était trop tard. Craignant que la cour constitutionnelle ne soit utilisée contre lui, Saied a opposé son veto à un projet de loi qui aurait simplifié les procédures de nomination de la cour.
Toutes ces manœuvres se sont déroulées dans le contexte de l’échec flagrant des autorités de santé publique à faire face à l’escalade de la crise sanitaire liée à la COVID-19. Cherchant à souligner la faiblesse des institutions de l’État, quelques jours avant sa prise de pouvoir du 25 juillet, Saied a annoncé que l’armée distribuerait des vaccins COVID. Cette décision intelligente a été accueillie favorablement par une opinion largement partagée selon laquelle l’armée était la seule institution nationale efficace.
Ainsi et en l’absence d’une grosse protestation publique, Saied a déployé des soldats pour empêcher les députés d’accéder au parlement, puis s’est tourné vers les tribunaux militaires pour poursuivre plusieurs de ses détracteurs. Aussi illégales, inconstitutionnelles et moralement répugnantes que soient ces mesures, il a fait avancer son projet autocratique en exploitant la déception de masse envers les dirigeants politiques, dont les petites batailles semblaient très éloignées des luttes quotidiennes de nombreux Tunisiens.
Les limites et les paradoxes de l’aide démocratique occidentale
En janvier 2021, l’International Republican Institute a publié un rapport intitulé « La Tunisie a besoin d’une Cour constitutionnelle dès que possible ». Personne ne contesterait ce point, même si c’était trop tard. Mais le besoin le plus fondamental est de remettre en question ce que les responsables américains, les experts politiques et les militants de l’aide à la démocratie auraient pu réellement faire pour briser l’imbroglio des luttes intestines de l’élite qui ont empêché la création de la cour. La réponse est : probablement très peu. Soulignant cette réalité, lorsque les experts occidentaux ont préconisé une réforme de la loi électorale qui aurait pu produire une majorité législative, ils ont obtenu peu de preneurs. Comme chaque parti craignait que ses rivaux ne bénéficient d’un tel changement, à l’approche des élections de 2019, aucun effort n’a été fait pour réformer la loi électorale.
Si la promotion des réformes dans l’arène politique s’est avérée délicate, trouver des alliés pour faire pression en faveur de réformes dans le secteur de la sécurité s’est avéré encore plus difficile.Moi-même, par exemple, me suis rendu à Tunis à de nombreuses reprises pour faciliter des projets visant à sécuriser de tels alliés. Les collègues tunisiens ont été cordiaux, mais malgré les millions de dollars dépensés par les organisations européennes et américaines, ces efforts et d’autres se sont heurtés à des institutions et des pratiques profondément enracinées.
Face à de telles réalités, les responsables américains et les militants de l’aide à la démocratie ont choisi de travailler avec les dirigeants qui, selon eux, ont un pouvoir et des ressources réels. Comme en Irak et au Soudan, les accords de partage du pouvoir que les États-Unis ont promu – et parfois célébré – ont fini par prolonger plutôt que de surmonter les conflits. Les États-Unis n’ont pas encore trouvé comment éviter ce résultat en aidant leurs rivaux à dépasser les limites d’un consensus fragile qui a sapé la légitimité des élites mêmes qu’ils ont soutenues.
Cela ne signifie pas que les États-Unis devraient renoncer à soutenir la démocratie et les droits de l’homme au Moyen-Orient. Mais ils doivent poursuivre cette entreprise avec les deux yeux ouverts, plutôt que de minimiser les problèmes. Dans le même temps, l’Amérique doit réfléchir soigneusement à la manière de protéger ses partenariats avec ses collègues sur le terrain. Des mesures spectaculaires, telles que des pétitions appelant à la sanction d’un président ou de ministres, peuvent sembler justes. Mais elles pourraient aussi rendre difficile la vie des militants de la démocratie qui cherchent à survivre à la répression brutale du régime Saied. Le défi est donc de s’attaquer à ce moment sombre afin que la quête de la démocratie puisse être renouvelée dans un avenir pas trop lointain.