Depuis le début de la crise, les sanctions ont été considérées à la fois comme le principal moyen de dissuasion de l’agression russe et la punition adéquate si elle violait le droit international. En réponse à l’invasion, l’administration Biden a (sagement) exclu l’utilisation directe des forces militaires américaines en Ukraine et a plutôt annoncé un ensemble sans précédent de sanctions économiques percutantes.
Les sanctions sont une étape nécessaire pour tenir la Russie responsable de ses actes. Mais les décideurs politiques doivent également être attentifs aux coûts et aux limites des sanctions économiques, à la fois en termes d’impacts humanitaires et de dommages collatéraux potentiels aux intérêts américains.
Beaucoup sont à juste titre sceptiques quant à leur pertinence, leur efficacité et les coûts humanitaires inhérents à la forte dépendance des États-Unis à l’égard des sanctions économiques. Dans des pays comme l’Iran, le Venezuela, la Syrie et Cuba, des décennies de sanctions n’ont pas changé le régime ou ses politiques, mais ont créé un coût humain énorme pour les civils innocents qui en sont affectés.
Dans un pays comme l’Afghanistan, où les sanctions semblent totalement déconnectées de tout objectif politique réalisable mais sont clairement dévastatrices pour la population de l’un des pays les plus pauvres de la planète, elles apparaissent presque méchantes, voire sadiques.
L’invasion russe de l’Ukraine diffère des autres situations d’une manière qui rend le recours aux sanctions beaucoup plus approprié. De toute évidence, la Russie a lancé une guerre agressive en violation du droit international à grande échelle, ce qui n’est pas le cas d’autres pays visés par les sanctions américaines.
Le risque d’une escalade catastrophique, y compris l’utilisation d’armes nucléaires, rend une réponse militaire directe extrêmement irresponsable et dangereuse. Cela laisse les sanctions comme un outil majeur pour assurer la responsabilisation et générer des incitations à la désescalade.
Mais cela ne signifie pas que nous devons oublier les leçons de l’échec des sanctions dans tant d’autres contextes. Premièrement, les sanctions devraient être conçues pour minimiser leurs effets sur les civils innocents et plutôt cibler les décideurs politiques russes, les puissants oligarques et la machine militaire russe.
Les décideurs politiques doivent garder à l’esprit non seulement la différence entre l’ensemble de la population russe et les membres clés du gouvernement, mais aussi le fait que les sanctions économiques à long terme auront un impact direct sur les civils dans les régions de l’Ukraine occupées par la Russie.
Ils pourraient également affecter le monde entier par l’inflation des prix des principaux produits énergétiques et alimentaires, y compris nos alliés européens, les pays moins développés qui auront du mal à absorber les chocs de prix et les consommateurs ici aux États-Unis.
Des sanctions ciblées appropriées pour les principaux décideurs et l’industrie russe de la défense devraient inclure des saisies d’actifs, des interdictions de voyager en Occident, des sanctions financières visant le secteur de la défense et des contrôles à l’exportation de technologies de pointe utilisées dans la défense et l’aérospatiale.
L’ouverture remarquable de certaines institutions financières occidentales et des aires de jeux de luxe aux oligarques liés à Poutine peut être ciblée. Les contrôles à l’exportation de semi-conducteurs méritent également une mention spéciale car ils devraient être très efficaces pour avoir un impact sur la capacité technologique russe tout en n’ayant qu’un effet indirect sur l’économie civile dans son ensemble. Ces éléments sont tous présents dans les sanctions actuellement annoncées.
Les décideurs politiques doivent également réfléchir attentivement au caractère pragmatique des sanctions et à la capacité de les mettre en œuvre efficacement à long terme sans préjudice collatéral pour les intérêts américains.
Il est à noter que les sanctions contre l’industrie russe de la défense sont techniquement en place depuis 2017 avec l’adoption de la législation CATSA, mais les États-Unis se sont jusqu’à présent abstenus de les appliquer à des partenaires stratégiques tels que l’Inde et l’Égypte, et leur application à la Turquie, alliée des États-Unis, a entraîné des coûts diplomatiques importants. Les conséquences d’essayer d’appliquer des sanctions beaucoup plus intenses seraient beaucoup plus grandes.
En ce qui concerne la capacité à mettre pleinement en œuvre les sanctions, le président Biden a annoncé hier que les pays représentant plus de la moitié de l’économie mondiale avaient accepté de se conformer aux sanctions américaines.
Mais il a notamment refusé de répondre aux questions de savoir si la Chine et l’Inde (représentant environ un quart de l’économie mondiale) avaient l’intention de s’y conformer pleinement.
Les récentes déclarations chinoises sur l’invasion de l’Ukraine indiquent une perspective significativement divergente de celle des États-Unis, et le ministère chinois des Affaires étrangères a déclaré son intention de poursuivre des « relations commerciales normales » avec la Russie.
Une question centrale à la fois pour l’impact humanitaire des sanctions et leur effet à long terme sur les intérêts américains est la question de l’objectif des sanctions et de leur relation avec les efforts diplomatiques américains.
Les sanctions seront-elles une déclaration de guerre économique illimitée et à long terme visant un changement de régime en Russie, en supposant qu’aucun progrès diplomatique n’est possible ?
Le bilan de plusieurs décennies de campagnes de sanctions américaines qui n’ont pas réussi à obtenir un changement de régime dans des pays beaucoup plus petits et moins puissants que la Russie indique qu’une telle campagne maximaliste a peu de chances d’atteindre cet objectif, bien qu’elle ait certainement un impact négatif grave sur l’économie russe et entraînera probablement des dommages civils importants. Ou les sanctions seront-elles utilisées de manière plus ciblée, comme une incitation à soutenir des objectifs diplomatiques concrets?
En ce qui concerne la diplomatie, la décision de la Russie de procéder à l’invasion de l’Ukraine face aux menaces de sanctions et la certitude d’une condamnation internationale massive montrent que les sanctions et la diplomatie ne suffiront pas à amener la Russie à revenir complètement sur sa violation de la souveraineté ukrainienne.
Il ressort clairement des déclarations du président Poutine que la Russie considère une Ukraine démilitarisée et neutralisée comme un intérêt national vital, qu’elle ne compromettra pas sous la pression économique. Mais les sanctions pourraient toujours être une incitation efficace dans la diplomatie visant à stabiliser la nouvelle intensité dangereuse du conflit américano-russe, ainsi qu’une monnaie d’échange potentielle pour affecter un règlement politique et humanitaire en Ukraine d’une manière qui serait bénéfique pour les citoyens ukrainiens.
Les pressions en faveur d’un tel règlement pourraient augmenter à la suite de la résistance réussie de l’Ukraine à l’invasion. Si nous nous attendons à ce que les sanctions modifient réellement le comportement russe plutôt que de simplement les punir, elles doivent être liées à une stratégie de négociation avec la Russie. Cela impliquera inévitablement une certaine forme de compromis, aussi difficile que cela puisse être.
Le discours du président Biden annonçant des sanctions semblait certainement impliquer une campagne de sanctions avec des objectifs maximalistes. Il a dépeint Poutine comme fondamentalement hostile à la liberté, déclarant que l’invasion de l’Ukraine n’était pas motivée par des objectifs de sécurité russes et n’était que le début d’une campagne d’agression plus large motivée par un désir irrationnel d’empire.
Si l’objectif des États-Unis est un changement de régime, basé sur une analyse selon laquelle Poutine cherche un empire plus large plutôt que des garanties de sécurité plus limitées et que la Russie ne peut être dissuadée que si Poutine est renversé, alors les sanctions n’atteindront probablement pas cet objectif et entraîneront des coûts importants en cours de route.
Mais un examen plus approfondi des détails du paquet de sanctions indique une approche plus mesurée. Même s’il n’est pas clair si les États-Unis envisagent de poursuivre des objectifs diplomatiques liés aux sanctions, l’administration semble sensible à leurs coûts humanitaires potentiels et à leurs limites pratiques.
Les sanctions comprennent des mesures strictes de blocage de propriétés visant les plus grandes banques russes, qui sont sans précédent en termes de taille et de portée des actifs qui seraient gelés. Cependant, le paquet ne semble pas inclure de sanctions secondaires complètes contre le système financier russe, ce qui entraînerait les États-Unis dans un conflit direct avec des pays tiers qui ne se conforment pas pleinement au régime de sanctions.
Notamment, les sanctions exemptent également explicitement les transactions financières impliquant l’achat d’énergie et de produits agricoles, à condition que ces transactions soient effectuées sans lien de dépendance par le truchement d’un intermédiaire non américain non sanctionné.
Compte tenu du rôle central de la Russie sur les marchés mondiaux des produits de base et de l’énergie, cette exemption minimise les effets humanitaires négatifs des sanctions sur les civils dans le monde entier en raison de l’inflation des prix des produits de base. Il évite également les impacts négatifs sur les alliés européens qui dépendent de l’approvisionnement énergétique russe.
Il y a évidemment beaucoup d’incertitude quant au sort de l’Ukraine sous l’assaut russe, à l’éventuel règlement de sécurité qui sera conclu en Europe de l’Est et au rôle que les sanctions joueront à long terme. Mais les limites et les coûts des sanctions dans tant d’autres contextes montrent que nous ne devrions pas nous tourner vers elles pour accomplir comme par magie un changement de régime ou résoudre nos problèmes de sécurité avec la Russie.
L’effort pour atteindre de tels objectifs par le biais d’une campagne de sanctions maximalistes a peu de chances de réussir et impliquerait de grands coûts, à la fois en termes d’impact sur les civils innocents et sur le capital diplomatique et de puissance « douce » que les États-Unis devraient dépenser pour essayer de parvenir à quelque chose de proche de la pleine conformité mondiale.
Cela ne signifie pas que des sanctions sévères et ciblées ne peuvent pas jouer un rôle important dans un effort visant à tenir la Russie responsable, à punir ses principaux oligarques et décideurs, et à changer son comportement. Mais ils doivent faire partie d’une stratégie diplomatique plus large destinée à changer le comportement russe, et non remplacer une telle stratégie.