L’histoire des négociations initiées par la communauté internationale entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan sur le territoire contesté du Haut-Karabakh n’a pas été heureuse. Jusqu’à présent, le plus qui a été obtenu sont des cessez-le-feu après des victoires militaires d’un côté ou de l’autre: victoire arménienne dans la guerre de 1992-94, victoire azerbaïdjanaise dans la guerre de 2020.
Cependant, un changement radical de position de la part du gouvernement du Premier ministre arménien Nikol Pashinyan semble maintenant offrir une nouvelle opportunité de paix – mais seulement si les droits et la sécurité physique des Arméniens du Karabakh peuvent être garantis. Cela représente un défi et une opportunité pour les États-Unis, l’Union européenne et les Nations Unies.
Pashinyan, qui est arrivé au pouvoir après la « révolution de velours » de 2018, a opéré un changement majeur dans la position de l’Arménie sur un règlement final en proposant de reconnaître les frontières territoriales de l’Azerbaïdjan, y compris le Haut-Karabagh – ce que ses prédécesseurs avaient toujours cherché à éviter.
S’adressant aux journalistes le 22 mai à Erevan, la capitale arménienne, Pashinyan a noté qu’il cherchait un « mécanisme international » de dialogue entre Bakou et les Arméniens du Karabakh afin de garantir les droits et la sécurité de ces derniers si et quand un accord est signé.
Ces dernières semaines ont en effet vu une vague de pourparlers séparés de haut niveau entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, négociés par les États-Unis, l’Union européenne et la Russie – dont aucun n’a encore abouti à l’accord de paix global tant recherché. Le succès ultime de tout accord est également une question intérieure pour les États-Unis et la France, compte tenu de l’importante et politiquement puissante diaspora arménienne dans les deux pays.
Des dizaines de milliers d’Arméniens autochtones restent dans le Haut-Karabakh, malgré la deuxième guerre sur la région contestée lorsque l’Azerbaïdjan, soutenu par la Turquie, a conquis certains territoires dans l’enclave elle-même, ainsi que les régions environnantes que les forces arméniennes avaient capturées pendant la première guerre. Cela a ensuite été consommé dans un cessez-le-feu négocié par la Russie en novembre 2020, qui garantissait de nouveaux gains territoriaux pour l’Azerbaïdjan dans et autour de l’enclave. Depuis lors, le reste du Haut-Karabakh contrôlé par l’Arménie a été protégé, bien que de manière inadéquate, par les soldats de la paix russes dans le cadre du cessez-le-feu souvent violé.
Parvenir à un accord de paix final aux conditions de Pashinyan ne sera pas facile. Depuis décembre dernier, l’Azerbaïdjan, d’abord par le biais d'« éco-activistes » soutenus par l’État et, plus récemment, par la construction d’un poste de contrôle, bloque effectivement la seule route reliant le Haut-Karabakh à l’Arménie et au monde extérieur. Cette action, largement condamnée (y compris par la Cour internationale de Justice), a entraîné de graves pénuries d’énergie, de médicaments et de nourriture pour une population déjà menacée. Le Comité international de la Croix-Rouge, qui était encore en mesure d’entrer dans le Haut-Karabakh avant que l’Azerbaïdjan n’installe le poste de contrôle, signale maintenant des difficultés pour entrer dans l’enclave et acheminer l’aide essentielle, bien que les évacuations médicales semblent reprendre.
Washington devrait maintenant réfléchir à la manière dont il peut faciliter l’acheminement de l’aide humanitaire aux Arméniens du Karabakh, que ce soit par un pont aérien ou par d’autres moyens.
Il est crucial que les États-Unis et l’UE - ayant déjà choisi de relancer le processus diplomatique entre les deux nations - fassent pression pour un accord qui garantira la protection appropriée de la population autochtone grâce à un dialogue soutenu par la communauté internationale entre les dirigeants arméniens du Karabakh et les autorités azerbaïdjanaises. Si la réintégration du Haut-Karabakh à l’Azerbaïdjan devait conduire au nettoyage ethnique de sa population arménienne, les Arméniens de la République d’Arménie elle-même et de la diaspora n’en accepteraient jamais le résultat. L’Arménie ferait très probablement ce que l’Azerbaïdjan a fait entre 1994 et 2020 – se réarmer afin de reprendre la guerre à un moment favorable dans le futur.
Les conséquences (notamment pour les États-Unis) d’un accord qui n’inclut pas au moins les garanties que Pashinyan recherche pour les Arméniens du Karabagh entraîneront presque certainement de nouvelles effusions de sang qui pourraient éventuellement attirer d’autres puissances régionales, y compris l’Iran, la Turquie, Israël et, bien sûr, la Russie, qui n’est pas désireuse de voir sa présence dans le Caucase du Sud diminuée.
Déjà, et malgré la réalité actuelle évidente de la supériorité militaire azerbaïdjanaise et l’incapacité apparente de la Russie à appliquer strictement les termes du cessez-le-feu de 2020, Pashinyan prend un risque politique colossal par son changement de politique arménienne. Étant donné que les gouvernements précédents à Erevan ont poursuivi une politique proche de l’ambiguïté stratégique – ne reconnaissant jamais officiellement l’État de facto du Haut-Karabagh que les Arméniens appellent la République d’Artsakh, tout en agissant comme son principal patron et garant – la nouvelle proposition de Pashinyan a été une surprise des plus indésirables pour sa population.
Selon un récent sondage de l’International Republican Institute, près de sept Arméniens sur dix désapprouvent la politique de leur gouvernement à l’égard du Haut-Karabakh. Dans un autre sondage réalisé en novembre dernier, pratiquement personne n’a soutenu l’incorporation du Haut-Karabakh à l’Azerbaïdjan. Pour sa part, le gouvernement de facto du Haut-Karabakh a exprimé sa forte opposition à la politique de Pashinyan.
Il sera de la responsabilité de Pashinyan et de son gouvernement d’expliquer aux Arméniens pourquoi la réalité actuelle n’est pas en faveur de leur pays et comment concilier cette situation avec leurs déclarations politiques précédentes. Mais Washington, avec l’UE et l’ONU, devrait tester la viabilité de l’initiative de Pashinyan en faisant pression sur l’Azerbaïdjan pour obtenir les garanties qu’il cherche à obtenir concernant les droits et la sécurité des Arméniens du Karabagh afin de faire avancer les négociations globales et l’approbation de l’accord attendu par les structures étatiques arméniennes si et quand un accord est atteint.
Selon Benyamin Poghosyan, président du Centre d’études stratégiques politiques et économiques et chercheur principal à l’APRI, un groupe de réflexion basé à Erevan, la seule façon de parvenir à la stabilité est de convaincre l’Azerbaïdjan d’accepter une « présence internationale » dans le Haut-Karabakh. En effet, Anders Fogh Rasmussen, ancien secrétaire général de l’OTAN de 2009 à 2014, lors d’une récente visite en Arménie, a déclaré que « nous aurons besoin d’une sorte de mécanisme international pour surveiller, contrôler et garantir ces droits et la sécurité du peuple du Haut-Karabakh ».
Alors que le président azerbaïdjanais Ilham Aliyev insiste sur le fait que les Arméniens du Karabakh auront les mêmes droits que tous les citoyens azerbaïdjanais – ce qui n’est pas l’assurance la plus séduisante étant donné le bilan notoirement répressif de son régime en matière de droits de l’homme – il s’est opposé à une présence internationale au motif que toute discussion concernant le Haut-Karabakh constitue une ingérence dans les affaires intérieures de Bakou. Les récents commentaires d’Aliyev sur le sujet incarnent sa position maximaliste.
Cependant, les États-Unis possèdent un levier diplomatique et économique – comme la capacité de révoquer la dérogation à l’article 907, de suspendre les ventes militaires du ministère de la Défense et le soutien à l’Azerbaïdjan et d’imposer des interdictions de visa – sur Aliyev et ses acolytes qui pourraient être utilisés comme un bâton derrière des portes closes pour encourager la coopération de Bakou.
Compte tenu de l’attention accrue portée au conflit par l’UE, qui a récemment envoyé une mission de surveillance civile de deux ans du côté arménien de la frontière avec l’Azerbaïdjan, Bruxelles a l’occasion d’assumer davantage de responsabilités dans la région, avec le soutien des États-Unis. Compte tenu de l’augmentation des tensions entre Moscou et l’Occident, la Russie est très susceptible de s’opposer à toute opération de maintien de la paix dominée par l’Occident. Ainsi, l’administration Biden devrait envisager de plaider en faveur du déploiement d’une force de maintien de la paix à long terme de l’ONU recrutée par des États neutres pour agir en tant que garants d’un accord de paix final et des droits et de la sécurité des Arméniens du Karabakh.
Une présence neutre de l’ONU est rendue nécessaire par la position de la Russie. Après avoir inséré ses forces de maintien de la paix dans le Haut-Karabakh avec un mandat de cinq ans, comme stipulé par l’accord de cessez-le-feu, les dirigeants russes accusent l’Occident de faire pression pour un accord entre les deux parties visant à supprimer la présence et l’influence de la Russie du Caucase du Sud alors qu’elle est distraite par sa guerre en Ukraine. Dans les délibérations ultérieures, l’Occident devrait indiquer clairement que ce n’est pas son intention étant donné que faciliter un règlement final entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan est déjà assez difficile comme c’est le cas.