En décembre 1995, les accords de Dayton ont mis fin à l’horrible guerre de Bosnie, qui a duré près de quatre ans. Trente ans plus tard, 2025 apportera probablement de nombreuses réflexions sur la « Route de Dayton ». Beaucoup de ces réflexions célébreront le déchaînement de la puissance aérienne de l’OTAN sur les Serbes de Bosnie en 1995, qui les aurait forcés à « demander la paix ».
La vérité, cependant, qui n’est devenue plus claire qu’au fur et à mesure que de nouveaux documents sont devenus disponibles, est que les États-Unis ont forcé le gouvernement bosniaque dominé par les musulmans à la table des négociations à Dayton et ont accordé aux Serbes de grandes concessions qui étaient impensables à Washington lorsque l’administration Clinton est entrée en fonction en 1993. L’accord de Dayton était, en substance, un aveu tardif de l’échec américain.
« Un ennemi coriace et plein de ressources »
L’expression la plus claire et la plus rigoureuse du récit de l’establishment de la politique étrangère sur Dayton est probablement le livre de 2005 de Derek Chollet, « The Road to the Dayton Accords ». Chollet, qui a travaillé comme conseiller auprès des principaux diplomates de l’administration Clinton, Richard Holbrooke et Strobe Talbott, soutient que « les États-Unis avaient initialement encouragé les Européens à prendre la tête en Bosnie », mais « au fil du temps, la réponse de l’Europe s’est avérée irresponsable, et l’introduction de troupes européennes sous mandat des Nations Unies n’a pas fait grand-chose pour arrêter l’horrible effusion de sang ».
Enfin, « en l’espace de six mois, entre juin et novembre 1995, le président Clinton et son équipe ont radicalement renversé des mois d’indécision en fixant un cap audacieux, défiant les attentes à la fois dans les risques qu’ils ont pris et dans le succès qu’ils ont obtenu ». En fin de compte, conclut Chollet, « l’expérience de la Bosnie a enseigné de nombreuses leçons, mais la plus importante est celle-ci : lorsqu’il s’agit de résoudre des problèmes mondiaux, le leadership américain reste indispensable ».
Des chercheurs tels que Susan Woodward, Paul Shoup et Steven Burg ont longtemps contesté ce récit. Aujourd’hui, leurs critiques du triomphalisme américain sont de plus en plus étayées par le propre dossier documentaire du gouvernement américain.
La première erreur catastrophique des États-Unis a été largement prédite à l’époque : la décision de reconnaître le nouvel État de Bosnie-Herzégovine en avril 1992. Cette décision, qui a été, à bien des égards, motivée par la reconnaissance allemande de la Croatie en décembre 1991, a été désastreuse parce que la sécession de la Bosnie de la Yougoslavie a été menée par une alliance de courte durée entre les dirigeants politiques musulmans de Bosnie (plus tard appelés « Bosniaques ») et croates contre les Serbes de Bosnie. La CIA a prédit, dans un rapport de décembre 1991 intitulé de manière inquiétante « Bosnie-Herzégovine : au bord de l’abîme », que la reconnaissance « inciterait les régions serbes et croates [de Bosnie] à rattacher leurs zones respectives à la Serbie et à la Croatie », ce qui « déclencherait une réaction de violence en chaîne alors que des groupes locaux cherchent à promouvoir ou à empêcher l’annexion ».
Lorsque « l’abîme » est arrivé, les forces serbes de Bosnie, avec l’aide de l’Armée nationale yougoslave, ont pris le contrôle du territoire bosniaque avec d’importantes populations serbes et ont « nettoyé ethniquement » ce territoire des musulmans. Dans une note de service de décembre 1992 résumant les points de vue de la communauté du renseignement pour l’équipe de transition Clinton, deux responsables du renseignement ont écrit que « tenter de récupérer tout le territoire que les Serbes de Bosnie occupent actuellement nécessiterait une intervention militaire occidentale massive ». Les Serbes de Bosnie – qui n’étaient pas des conquérants étrangers mais vivaient en Bosnie depuis des siècles – pourraient être repoussés par une telle intervention, mais « une fois remis du choc initial », ils « se révéleraient être un ennemi coriace et plein de ressources ».
« Un objectif plus gérable », concluait le mémo, « serait la survie d’un État fragmenté à majorité musulmane après une partition de la Bosnie-Herzégovine ».
« Légitimer le nettoyage ethnique »
La « partition de facto » est essentiellement ce que les accords de Dayton ont fini par réaliser. Alors que Dayton a officiellement maintenu l’intégrité territoriale de la Bosnie-Herzégovine et a attribué 51 % du territoire bosniaque à une fédération croato-musulmane, il a attribué les 49 % restants à un État serbe de Bosnie contigu dans un État dans l’État et a donné à cette « entité » une autonomie presque totale sur ses affaires intérieures, ainsi que le droit à des « relations parallèles spéciales" avec la Serbie. Il s’agissait de concessions importantes aux intérêts serbes que l’administration Clinton n’avait pas voulu faire jusqu’en 1995.
Pourquoi pas? Tout d’abord, comme l’a dit l’ambassadrice de Clinton à l’ONU, Madeline Albright, lors d’une réunion des principaux responsables de la sécurité nationale en février 1993, les concessions faites aux Serbes auraient été « contraires à ce que le gouverneur Clinton a dit » pendant la campagne électorale de 1992, lorsqu’il les a identifiés comme les seuls agresseurs dans le conflit (un point de vue contesté par la communauté du renseignement) et a critiqué la faiblesse de l’administration Bush à les affronter. Albright a également fait valoir, comme l’ont fait d’autres diplomates américains, que des concessions aux Serbes « légitimeraient le nettoyage ethnique ».
Peu à peu, cependant, l’administration est devenue plus disposée à faire des compromis à mesure que la guerre s’éternisait jusqu’au prochain cycle électoral.
« Je crains que la Bosnie n’éclipse tout notre premier mandat », écrivit Albright au conseiller adjoint à la sécurité nationale, Sandy Berger, en août 1995. « Notre réticence persistante à diriger un effort pour résoudre une crise militaire au cœur de l’Europe a mis en péril notre leadership dans le monde de l’après-guerre froide. »
Alors que le mémo d’Albright a souvent été célébré (y compris par Chollet et par Albright) pour son appel à déchaîner l’OTAN contre les Serbes de Bosnie, le mémo suggérait également que les États-Unis, dans un règlement du conflit, « pourraient être plus avant-gardistes sur le droit des Serbes à faire sécession pacifiquement de la Bosnie et à rejoindre une potentielle « Grande Serbie ».
Albright a ajouté qu'« il pourrait être nécessaire d’examiner des propositions d’échange de territoires de la Fédération contre des territoires tenus par les Serbes, surtout si la Fédération est d’accord et si l’échange rend la Fédération plus durable. Cela signifie des transferts de population que nous n’étions pas disposés à tolérer auparavant. »
Albright, qui était probablement le plus grand faucon de l’administration Clinton, est passée du refus de toute « légitimation » du nettoyage ethnique par des concessions même mineures aux Serbes de Bosnie en 1993 à non seulement la « légitimation » du nettoyage ethnique, mais aussi le soutien à d’autres « transferts de population » et même à un droit serbe à faire sécession.
Dans ce contexte, alors que l’administration a publiquement condamné la prise de contrôle de Srebrenica et de Žepa par les Serbes en juillet 1995, un document de travail du Conseil national de sécurité du 17 juillet a suggéré avec optimisme que ce développement « pourrait ouvrir la voie à des solutions territoriales plus réalistes », facilitant « une discussion à cœur ouvert avec les Bosniaques visant à obtenir une plus grande flexibilité sur la carte, des arrangements constitutionnels, et peut-être le droit des Serbes de Bosnie de faire sécession de l’Union après une période initiale. »
Bien que le droit à la sécession n’ait finalement pas été inclus dans les accords de Dayton et que les Serbes aient tenu leurs promesses antérieures de faire des concessions territoriales, la nouvelle poussée des États-Unis en faveur de compromis de toutes parts a rendu furieux le gouvernement bosniaque. « Les Bosniaques veulent toujours nous faire croire qu’ils obtiennent un mauvais accord », a écrit Holbrooke, le négociateur en chef de Clinton à Dayton, dans une note au secrétaire d’État Warren Christopher le 17 novembre 1995. « Mais ils savent que ce n’est pas seulement une bonne affaire, mais aussi la meilleure qu’ils n’obtiendront jamais. »
Holbrooke, qui avait plaidé en privé pour le bombardement des Serbes comme moyen de « renforcer notre image » auprès du gouvernement de Sarajevo, a ensuite accusé le président bosniaque Alija Izetbegović de montrer « remarquablement peu d’intérêt pour les souffrances endurées par son peuple ».
Holbrooke, pour sa part, s’est montré « remarquablement peu préoccupé » par le fait qu’Izetbegović et son gouvernement aient été amenés à croire que l’Amérique les aiderait à vaincre, plutôt qu’à « apaiser » les Serbes de Bosnie. L’équipe de Clinton l’a dit pendant la campagne présidentielle de 1992 et au pouvoir, alors que leurs actions – telles que les frappes aériennes, les sanctions brutales contre la population civile de Serbie et l’échec délibéré à appliquer un embargo sur les armes de l’ONU contre quiconque autre que les Serbes – ont renforcé l’impression que la « cavalerie arrive ». Les efforts répétés du Congrès américain pour lever l’embargo sur les armes n’ont fait qu’ajouter de nouveaux faux espoirs.
La « route de Dayton », en dernière analyse, est un récit édifiant sur les faux espoirs. Le gouvernement bosniaque était coincé par une administration qui avait du mal à admettre qu’elle avait promis plus que ce qu’elle pouvait tenir. Dayton, au moins, a reconnu cette réalité.
Une réalité similaire pourrait bientôt être reconnue en Ukraine – ou même à nouveau en Bosnie si la façade actuelle d’un État bosniaque unitaire, qui n’est soutenu que par l’argent occidental et les menaces de force, s’effondre. La leçon, ici, ne concerne pas les vertus de la puissance de feu américaine, mais la nécessité pour les dirigeants américains d’apprendre, de temps en temps, à ravaler leur fierté.