Dans un discours à Davos largement salué pour sa rigueur intellectuelle et sa volonté de confronter les vérités établies, le Premier ministre canadien Mark Carney a finalement mis fin à la fiction de « l’ordre international fondé sur les règles ».
L'« ordre fondé sur des règles » — ou RBIO — n’a jamais été une description neutre du système de droit international et d’institutions multilatérales d’après-guerre. C’était plutôt un discours né de l’insécurité face au déclin de l’Occident et à son refus de partager le pouvoir. Visant à préserver les structures de pouvoir du passé en façonnant les normes et standards de l’avenir, la RBIO était invariablement quelque chose qu’il fallait « défendre » contre ceux accusés de s’y opposer, plutôt qu’un système inclusif régissant les relations entre tous les États.
Enterrer le faux récit du RBIO est une première étape importante. Cela peut tempérer la tendance à la formation de blocs et minimiser le discours contre-productif « démocraties contre autocraties » des dernières années — ce qui n’a jamais été une description fidèle du paysage politique mondial émergent au départ. Mais cela ne constitue qu’une solution à court terme. Abandonner la RBIO ne doit pas servir d’excuse pour s’éloigner progressivement du système multilatéral axé sur la loi pour lequel il n’existe pas de remplacement complet.
Alors que la rivalité entre grandes puissances s’est approfondie au cours de la dernière décennie, le droit international et la coopération mondiale ont souffert. Si le discours de Carney sert à donner de l’élan à une coalition des puissances moyennes dédiée au renouvellement et à la réforme du multilatéralisme, cela serait extrêmement bienvenu. Mais si le but de cette coalition est simplement de mettre en commun des ressources pour mieux survivre dans un monde incertain, alors nous ne nous serons pas fondamentalement écartés de la voie actuelle vers la loi de la jungle.
Les propos de Carney apportent quelques raisons d’être optimistes. Il appelait les États occidentaux à agir de manière cohérente en appliquant « les mêmes normes aux alliés et rivaux ». Cela pourrait signaler un engagement renouvelé à défendre le droit international, apaisant les craintes que le retrait du discours de la RBIO ne serve pas d’excuse à adopter un pragmatisme cynique. Carney s’est également opposé à la construction d’un « monde de forteresses » et s’est engagé à poursuivre des formes de coopération internationale incluant « la grande majorité des nations ».
Les « valeurs fondamentales » que Carney a exposées sont relativement minimalistes : le respect de la souveraineté, l’intégrité territoriale et les principes fondamentaux concernant l’usage de la force énoncés dans la Charte des Nations Unies. Cela dit, il a également fait un clin d’esprit aux droits de l’homme et au développement durable, suggérant que la « géométrie variable » — ou « différentes coalitions pour différentes questions » — qu’il a appelées ne servira pas d’excuse pour poursuivre un ordre international fondé sur la simple coexistence plutôt que sur des objectifs partagés.
Étant donné que les normes entourant l’usage de la force ont été violées depuis la fin de la guerre froide, s’engager à les respecter en parole et en fait n’est pas une mince affaire. De plus, après de nombreuses décennies durant lesquelles les pays occidentaux se sont réservé le droit de fixer les conditions de l’engagement international et même le standard même de la civilisation, la géométrie variable peut servir de force stabilisatrice. Au lieu de faire la leçon aux autres par la diplomatie du mégaphone, forger des partenariats ad hoc avec des États pas toujours partageant les mêmes idées est la nouvelle expression.
Cependant, un sujet qui n’a pas été mentionné dans les propos de Carney était la réforme multilatérale. Le Premier ministre a affirmé que sa vision n’était pas un « multilatéralisme naïf » et ne s’appuierait pas sur des « institutions diminuées ». Mais si le multilatéralisme a pu être associé à la construction d’une utopie dans l’ère post-guerre froide, pour de nombreux États aujourd’hui il s’agit d’une forme de realpolitik, leur fournissant la plateforme et la protection nécessaires pour assurer leur souveraineté et développer leurs sociétés.
Les prescriptions de Carney reposent sur son affirmation selon laquelle « nous sommes en pleine rupture, pas en transition. » Mais cela n’est vrai que si l’on croit que l’hégémonie occidentale était synonyme de l’ordre international d’après-guerre, ce qui n’a jamais été vraiment le cas.
L’Union soviétique et la Chine faisaient partie des puissances fondatrices des Nations Unies. Les efforts des pays du tiers-monde ont permis la codification de normes telles que les droits de l’homme et l’autodétermination. Oui, l’ordre d’après-guerre a traversé plusieurs phases — de la confrontation à la détente en passant par la mondialisation. Mais l’architecture institutionnelle centrale de l’ordre, centrée sur les Nations Unies, est restée en place, même si des acteurs puissants ont parfois préféré s’en défaire.
Comme l’a démontré « l’Alliance pour le Multilatéralisme » durant le premier mandat de Donald Trump, le soutien rhétorique à la coopération mondiale ne peut pas, à lui seul, freiner la tendance au désordre international. Si les organismes multilatéraux ne sont pas réformés pour devenir plus inclusifs et efficaces — s’ils ne ressemblent pas au monde du futur plutôt qu’à celui de 1945 — alors leur légitimité déclinera et leur pertinence s’effacera. Et contrairement à la sagesse conventionnelle, avec suffisamment de créativité et de volonté politique, rendre l’ONU apte à assurer la paix et la sécurité est en fait possible.
Les États évitent souvent le sujet de la réforme multilatérale en raison des compromis politiques difficiles qui s’encouragent inévitablement. Réformer des forums cruciaux comme le Conseil de sécurité de l’ONU — l’organe principal chargé de maintenir la paix et la sécurité internationales — est souvent perçu comme une perte de temps, compte tenu du droit de veto que les pays du P5 peuvent exercer sur toute modification de la Charte des Nations unies.
Mais la rivalité entre grandes puissances pourrait en réalité rendre la réforme multilatérale plus probable, à condition que les puissances moyennes forment une coalition selon les lignes préconisées par Carney. En concurrence pour l’influence dans le Sud global, les États-Unis, la Russie et la Chine ne souhaitent peut-être pas être perçus comme un obstacle à un ordre plus inclusif. Et si l’influence du Conseil de sécurité diminue, les plus grands perdants seront les pays du P5 qui occupent une position privilégiée au Conseil.
Plutôt que l’obstruction du P5, l’un des principaux obstacles à la réforme a été le désaccord entre tous les membres de l’ONU sur l’élargissement de la composition permanente du Conseil et de la manière dont il faudrait l’élargir. Certains se méfient d’un scénario où le Conseil deviendrait encore plus paralysé qu’aujourd’hui, ou où un rival régional viendrait occuper un siège permanent. Cela pourrait être corrigé en créant un vivier de pays avec des mandats plus longs et récurrents, visant à compenser les États qui n’obtiennent pas de siège permanent et à faciliter l’élection des petits pays vers des sièges non permanents.
Pour assurer la stabilité internationale, les grandes puissances devront établir des garde-fous dans leurs relations entre elles. Mais les puissances moyennes devront apporter leur propre contribution substantielle. Ils doivent obtenir un soutien mondial pour une vision convaincante de réforme multilatérale qui illustre comment un multilatéralisme revigoré peut fonctionner — puis rallier cette coalition pour exercer une forte pression collective sur les grandes puissances afin qu’elles adoptent la réforme.
Compte tenu des nombreuses incertitudes qui pèsent sur l'avenir, le multi-alignement ou la « géométrie variable » peuvent constituer une stratégie politique prudente. Mais pour réussir à couvrir ses paris, il faut également préserver le système multilatéral fondé sur le droit plutôt que de le laisser s'effondrer. Supprimer le symbole de « l'ordre fondé sur des règles », comme l'a décrit Carney, est une chose. Mais cela n'aura guère d'effet si ce symbole n'est pas remplacé par un autre, meilleur.